Veo tu punto y la respuesta puede ser difícil, pero déjame intentarlo.
Incluso en la historia real de Japón, el sistema Sinobi es básicamente un arma contratada o un grupo de mercenarios que venden sus habilidades durante la era Sengoku.
Es bastante más tarde que un grupo de Shinobi sería miembro oficial de una rama del gobierno como “Oniwaban” en la era Tokugawa que tenían una posición oficial para ellos mismos.
En Naruto, también se ilustra que Shinobi Sato pertenece a una nación y es una fuerza para la nación, pero no dicta la nación.
¿Por qué? Se remonta a cuando Hashirama y Madara luchaban por su propio interés de tratar de gobernar el mundo con habilidades y reglas Ninja.
Niños asesinados a temprana edad, batalla constante solo para sobrevivir, etc.
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Un grupo de asesinos altamente entrenados no son tan buenos para “administrar o gobernar” una nación, los Kages quizás sean poderosos en la guerra, pero cuando se trata de la paz, ¿cuáles serían?
Las sociedades modernas también son bastante iguales.
Incluyendo Japón tenemos “Black-Ops” que son casi iguales a los Kages en el sistema Shinobi que pertenece a una nación y su señor. Black-Ops operaría bajo operaciones encubiertas que el gobierno incluso negará. No escuchamos sobre ellos por su nombre o sus acciones, pero seguramente cambian el mundo independientemente de lo bueno o lo malo.
El último punto sería que una sombra quiere permanecer en sus sombras.
Kage = Shadow, al igual que los Black-Ops, saben dónde están parados y les gusta estar en esa posición. Dado que para muchos la diplomacia y el poder político no es atractivo y prefieren hacer lo que mejor saben hacer.
Mira lo que dice Itachi sobre el sistema Shinobi y Hokage, y también por qué decidió tomar el camino tan doloroso.
¡Espero que esto ayude!